1. Uwarunkowania związane z uruchamianiem programu.

Powódź, jaka miała miejsce w lipcu 1997 r., przyniosła ogromne straty. Główny Urząd Statystyczny oszacował je na poziomie 12 - 12,2 mld PLN, z uwzględnieniem odtworzenia wartości środków trwałych i inwestycji rozpoczętych. W ramach uruchomionego przez Rząd Narodowego Programu Odbudowy i Modernizacji zadaniem podstawowym stała się realizacja "Odbudowy i modernizacji infrastruktury komunalnej gmin dotkniętych skutkami powodzi". Program ten objął 661 gmin i do końca 1999 r. zrealizowano zadania o łącznej wartości przekraczającej 1,5 mld PLN.

Jedną z ważnych instytucji zaangażowanych w pomoc dla terenów poszkodowanych był Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE), któremu powierzono nadzór nad wydatkowaniem środków Unii Europejskiej oraz innej pomocy zagranicznej przeznaczonej na usuwanie skutków powodzi.

W wyniku porozumienia pomiędzy Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Komisją Europejską w sierpniu 1997 r. rozpoczęto realizację specjalnego pomocowego Programu Unii Europejskiej Odbudowa. Celem Programu była odbudowa infrastruktury gmin, małych i średnich przedsiębiorstw i gospodarstw rolnych poszkodowanych przez powódź. Następnym krokiem było utworzenie przez UKIE wiosną 1998 r. Złotowego Funduszu Dotacji Lokalnych, obejmującego kolejne gminy poszkodowane podczas powodzi.

W trakcie przygotowywania Programu UE Odbudowa przyjęto, że zasadniczą rolę odegrać powinna administracja terenowa: wojewodowie i powołane przez nich Regionalne Komisje ds. Kwalifikacji Projektów oraz same zainteresowane gminy. Strona polska była zobowiązana do pokrycia kosztów związanych z przygotowywaniem i zatwierdzaniem zadań inwestycyjnych oraz nadzorem prowadzonym nad realizacją projektów.

Prezentowany materiał przedstawia założenia, przebieg oraz efekty realizacji tego Programu, koordynowanego bezpośrednio przez UKIE, a administrowanego przez Polską Fundację Promocji i Rozwoju Małych i Średnich Przedsiębiorstw. Ze strony Komisji Europejskiej przekazano do 195 gmin 65 milionów EUR, a UKIE wsparł dalsze 42 gminy dotacją w wysokości 5 milionów PLN.

Pod wieloma względami Program UE Odbudowa był odmienny od inicjatyw dotychczas realizowanych w ramach programów Phare. Uproszczone procedury, duże zdecentralizowanie i szybkość wdrażania sprawiły, że może on stanowić wzorzec dla przygotowywania innych programów rozwoju regionalnego, finansowanych ze środków pomocowych. Opinie gmin uczestniczących w Programie oraz wysoce pozytywna ocena Komisji Europejskiej wyrażona m.in. przez ambasadora Unii Europejskiej w Polsce, jak i audytorów z firmy OMAS Consortium utwierdzają nas w przekonaniu, że dorobek Programu wart jest upowszechnienia.

2. Zasady i realizacja programu.

Zgodnie z porozumieniem zawartym pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Komisją Europejską celem Programu UE Odbudowa było wsparcie procesu odbudowy infrastruktury gospodarczej i społecznej w regionach dotkniętych klęską powodzi i tym samym pomoc Polsce w procesie przemian społeczno-ekonomicznych w południowo-zachodniej części kraju.

Program charakteryzował się dużym stopniem decentralizacji zarządzania. Po pierwsze - w odróżnieniu od innych programów Phare - najważniejsze decyzje nie zapadały w Brukseli, lecz podejmowali je urzędnicy Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce, co w znacznym stopniu przyspieszyło jego realizację. Po drugie - o wysokości dotacji dla poszczególnych gmin decydowały utworzone na szczeblu wojewódzkim Regionalne Komisje ds. Kwalifikacji Projektów, złożone z przedstawicieli administracji wojewódzkiej, sejmików samorządowych, izb rolniczych i organizacji przedsiębiorców. Po trzecie - o tym, jakie projekty powinny być finansowane ze środków Programu, decydowały władze lokalne, które równocześnie były odpowiedzialne za wybór wykonawcy projektu.

Specyficzną cechą Programu jest także uproszczenie procedur - nie było konieczności opracowywania i zatwierdzania planu strategicznego i planu pracy, jak to miało miejsce w innych programach Phare. Dzięki stosowaniu przez gminy znanej im ustawy o zamówieniach publicznych (z wyłączeniem preferencji krajowych), a nie procedur Phare, możliwe było szybkie wdrożenie i realizacja Programu. Uproszczono wnioski o przyznanie dotacji, aby także gminy nie mające doświadczenia w korzystaniu ze środków pomocowych mogły szybko rozpocząć realizację projektów. Ułatwienia proceduralne oraz naturalna mobilizacja gmin do usuwania zniszczeń popowodziowych sprawiły, że Program był sprawnie realizowany. W każdej z faz Programu gmina znała wysokość środków finansowych, jaką mogła wykorzystać, a regulamin wyraźnie określał termin podpisania umów z wykonawcami, zakończenia inwestycji i zamknięcia rozliczeń finansowych.

Gmina miała obowiązek poinformować wszystkie zainteresowane podmioty działające na jej terenie o możliwości uzyskania funduszy na określone w regulaminie cele inwestycyjne oraz ustalała termin składania wniosków. O tym, które projekty powinny zostać zrealizowane decydowała Rada Gminy lub powołana przez nią specjalna komisja. Następnie wnioski były przedstawiane w określonych terminach właściwym Regionalnym Komisjom ds. Kwalifikacji Projektów, które na swych posiedzeniach kontrolowały je pod względem merytorycznym i formalnym. Decyzja Komisji podjęta w tajnym głosowaniu miała formę uchwały podpisywanej przez Przewodniczącego Komisji. Uchwała ta, jako załącznik do umowy gminy z Fundacją, stanowiła podstawę do rozpoczęcia przez gminę procedury przetargowej. Celem tej dwustopniowej procedury było zapewnienie prawidłowego i zgodnego z regulaminem funduszu wykorzystania środków Programu.

Innym ważnym dokumentem regulującym stosunki gmin uczestniczących w Programie z Polską Fundacją MSP była umowa ramowa. Jej podpisanie - obok właściwych uchwał Komisji Regionalnych oraz weksla in blanco wystawionego przez przedstawicieli gminy, zabezpieczającego prawidłowość wydatkowania środków - stanowiło podstawę do przelania na konto gminy połowy przyznanych jej środków. Druga transza przekazywana była po podpisaniu przez gminę odpowiedniej części umów z wykonawcami projektów. To rozwiązanie sprawiało, że gmina nie musiała angażować swoich funduszy na bieżące płatności związane z realizowanymi w ramach Programu projektami. Na podstawie zgody UKIE i Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce gmina miała także prawo - co stanowi całkowitą nowość - do wykorzystania w 1998 roku odsetek bankowych od ulokowanych na koncie środków, oszczędności wynikających z wyboru tańszej oferty niż przyznana wysokość dotacji oraz powstałych tzw. dodatnich różnic kursowych wynikających z przelewu EUR na złotowe konto gminy. Powyższe możliwości proceduralne pozwoliły na realizację 517 projektów wykorzystujących kwotę 14 836 154 PLN powstałych tą drogą oszczędności.

Łącznie ze środków przekazanych przez Komisję Europejską i Urząd Komitetu Integracji Europejskiej zrealizowano 3029 zadań inwestycyjnych wykorzystując w pełni przyznane środki, których wysokość przekroczyła 257 milionów PLN.

3. Wnioski.

Program UE Odbudowa był największym w Polsce, pod względem zasięgu działania oraz wysokości środków przeznaczonych na jego realizację, zagranicznym programem pomocowym skierowanym do gmin, przedsiębiorstw i gospodarstw rolnych poszkodowanych podczas powodzi w 1997 r. Charakteryzował się on szybką i efektywną realizacją, prostymi procedurami oraz zdecentralizowanymi zasadami implementacji.

W podsumowaniu Programu Unii Europejskiej Odbudowa można powiedzieć, że:

• Szybkie, efektywne wdrażanie Programu było możliwe dzięki przyjęciu wyjątkowych, jak na standardy Phare, zdecentralizowanych zasad przyznawania dotacji. Na szczeblu centralnym zdecydowano jedynie o liście gmin uczestniczących w Programie, kierując się rozporządzeniami Rady Ministrów. Przedstawicielstwo Unii Europejskiej pozostawiło sobie i Urzędnikowi Nadzorującemu Program prawo weta wobec podejmowanych na szczeblu regionalnym decyzji, weto należało zgłaszać podczas posiedzeń Komisji Wojewódzkich ds. Kwalifikacji Projektów.

• Przyjęta zasada wyłącznego prawa gmin do zgłaszania wniosków rozpatrywanych następnie przez Komisję Regionalną, reprezentującą szerokie spektrum instytucji lokalnych pod przewodnictwem reprezentanta wojewody, zapewniła podmiotowość administracji lokalnej, wzmacniając funkcję gospodarza terenu przy jednoczesnym zachowaniu przejrzystości procesu przyznawania dotacji i realnego wpływu władz terenowych na proces decyzyjny. Taki system umożliwił szybkie reagowanie na rzeczywiste potrzeby.

• Trafnym okazało się powierzenie gminom wyboru wykonawcy/dostawcy. Wzmocniło to odpowiedzialność gminy za przyjęte i realizowane projekty, a także spowodowało oszczędne gospodarowanie środkami. Do tego ostatniego przyczyniła się także możliwość wykorzystania oszczędności na realizację w gminie innych projektów.

• Wojewodowie w odpowiednim stopniu wspomagali działanie Regionalnym Komisjom ds. Kwalifikacji Projektów. Posiedzenia Komisji odbywały się z zachowaniem wymaganych terminów, pomimo społecznego charakteru pracy ich członków oraz często krótkich okresów przygotowania wszelkich potrzebnych materiałów.

• Wybór gmin objętych pierwszą fazą Funduszu wynikał bezpośrednio z decyzji Rady Ministrów, która ustaliła listę gmin szczególnie dotkniętych powodzią. Tę listę wielokrotnie poddawano krytyce z powodu nieprecyzyjnego oszacowania szkód w początkowym okresie likwidacji zniszczeń. Pod wpływem głosów krytycznych upoważniono Regionalne Komisje ds. Kwalifikacji Projektów do poszerzenia listy gmin objętych drugą i trzecią fazą Funduszu oraz utworzono Złotowy Fundusz Dotacji Lokalnych.

• Należy zauważyć, że gminy znacznie częściej wybierały te przedsięwzięcia, które były związane z odbudową infrastruktury lokalnej niż decydowały się na wsparcie zniszczonych gospodarstw rolnych czy małych lub średnich przedsiębiorstw. Te dwa ostatnie rodzaje działań w Programie stanowiły zaledwie 17,71% całości przyjętych do realizacji zadań. Zauważona już w początkowym etapie realizacji programu powyższa dysproporcja była korygowana w drugiej fazie Funduszu, poprzez wprowadzenie wymogu zaangażowania 20% środków na odbudowę infrastruktury rolnej.

• Wybór zadań inwestycyjnych dokonywany przez Rady Gminy sporadycznie tylko nie był akceptowany przez lokalną społeczność. Najczęściej krytykowano brak dbałości o indywidualne osoby (właścicieli gospodarstw rolnych czy drobnych przedsiębiorców) poszkodowane podczas powodzi. Również na szczeblu Regionalnych Komisji rzadko dochodziło do odrzucenia zgłaszanego przez gminę projektu. Wspólna troska o jak najwłaściwsze wydatkowanie środków, a jednocześnie pilna potrzeba usuwania skutków powodzi skutkowały zaleceniami czy sugestiami ekspertów nakłaniającymi władze gminy do wprowadzenia korekt lub uzupełnień do proponowanych zadań.

• Program był pozytywnie przyjmowany w regionach, w których go wdrażano. Beneficjenci doceniali zarówno szybki proces podejmowania decyzji, jak i wybór celów, na jakie przyznano środki Programu oraz możliwość uzyskania 100% finansowania zadań ze środków Unii Europejskiej. Częste jednak były przypadki niedostatecznej informacji w terenie o możliwości korzystania z pomocy - szczególnie w pierwszej fazie. Wynikało to częściowo ze znacznego obciążenia dodatkowymi zadaniami personelu administracyjnego, a także z obawy władz gminnych przed nadmiernym rozbudzaniem nadziei wśród poszkodowanych.

• Wielkość środków finansowych, jakimi dysponował Program umożliwiła usunięcie jedynie części szkód, które poniosły gminy uprawnione do korzystania z pomocy. Z tego też powodu w początkowej fazie obowiązywała zasada jedynie odbudowy zniszczonej substancji. Szybko jednak zrewidowano ten warunek, dopuszczając w uzasadnionych przypadkach elementy modernizacji odtwarzanej infrastruktury. Dzisiaj wiele gmin może pochwalić się obiektem nie tylko nowym czy odnowionym, ale również nowocześnie wyposażonym z zachowaniem szeroko rozumianych norm i standardów europejskich.

• W początkowej fazie Programu problemem okazała się również koordynacja wsparcia finansowego pochodzącego z różnych źródeł, w tym środków z budżetu samorządów lokalnych. Z czasem władze gminne znalazły rozwiązanie w formie tzw. "montażu finansowego" zadania inwestycyjnego. Te doświadczenia będzie można wykorzystywać w przyszłości.

• W wyniku przekazywania przez Fundację awansem środków finansowych w postaci zaliczek, na kontach gmin powstawały oszczędności wynikające z: wyboru tańszej oferty niż przewidywano przy przyznawaniu dotacji, oprocentowania konta oraz wspomnianych tzw. dodatnich różnic kursowych. Z tych możliwości gminy szeroko korzystały za wyjątkiem ostatniej pozycji. Nie wszyscy byli w stanie śledzić zmiany na kontach powstałe w wyniku zmiennej wartości kursu EUR do PLN.

• Większość gmin po zewidencjonowaniu strat popowodziowych opracowała plan odbudowy wraz z hierarchią zadań do wykonania. Plany nie zawsze były jednak kompleksowe. Zdarzały się niestety przypadki odbudowywania drogi bez jej jednoczesnego zabezpieczenia przeciwpowodziowego, czy naprawy tylko fragmentu drogi, której pozostałe odcinki podlegały władzom wojewódzkim. Ponadto pierwotna wersja rządowego programu pomocy dla małych i średnich przedsiębiorstw poszkodowanych podczas powodzi wykluczała te firmy, które otrzymały wsparcie w ramach Programu UE Odbudowa. Do momentu zmiany zasad programu rządowego (tj. do sierpnia 1998 r.) było to powodem rezygnacji niektórych przedsiębiorstw z już otrzymanej dotacji.

• Pomimo niełatwych dla nowicjuszy procedur opracowywania wniosków wraz z wymaganą dokumentacją projektową i uzgodnieniami w zakresie planu zagospodarowania przestrzennego oraz przygotowywania i przeprowadzania przetargów, większość gmin przestrzegała harmonogramu prac. Nieliczne przesunięcia terminów powodowane były m.in. czynnikami zewnętrznymi tj.: trudnymi warunkami zimowymi 98/99, brakiem lub zbyt małą liczbą oferentów usług na danym terenie, ewentualnie koniecznością rozpatrzenia złożonego protestu.

• Program UE Odbudowa pokazał dużą zdolność absorpcyjną naszego kraju, a zwłaszcza gmin, do przyjęcia środków pomocowych oraz ich sprawnego i efektywnego wykorzystania. Pozyskane doświadczenia władze lokalne wykorzystują obecnie w zabiegach o kolejne środki finansowego wsparcia swoich planów rozwoju. Po zaspokojeniu najpilniejszych potrzeb, samorządy terytorialne coraz częściej sięgają po rozwiązania, które wykraczają poza ich administracyjny obszar działania, szukając zainteresowanych partnerów w sąsiednich gminach, na szczeblu powiatu czy w województwie. Ten kierunek działania jest zbieżny z założeniami obecnie wdrażanych programów przedakcesyjnych, które preferują działania zgodne z wojewódzkimi koncepcjami rozwoju regionalnego.

• Bardzo wyraźnie określony zakres zadania, wysoka mobilizacja stron biorących udział w Programie, decentralizacja decyzji, jasne i uproszczone procedury, generalnie niewielka wartość pojedynczego zadania inwestycyjnego oraz narzucone szybkie tempo realizacji stanowiły przesłanki sukcesu Programu Odbudowa. Świadczy o tym wysokość wykorzystania dotacji, która osiągnęła 99,93% przekazanych przez Komisję Europejską środków oraz dotrzymanie harmonogramu realizacji (kontraktacja środków w 1997 r. w wysokości 10 mln EUR, zakończenie kontraktacji z końcem 1998 r. oraz zakończenie wydatkowania środków w 1999 r.)

Efektywność naszych wspólnych działań sprawiła, że uzyskaliśmy wysoką, pozytywną ocenę zarówno ze strony Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce, jak i instytucji kontrolujących. W konkluzji uznaje się, że zbliżone zasady powinny znaleźć zastosowanie w innych programach pomocowych Unii Europejskiej.

Poniżej zaprezentowano podział i zagospodarowanie środków, jakimi dysponował Program Unii Europejskiej Odbudowa zgodnie z obowiązującym podziałem administracyjnym kraju.

Tabela 1

Wysokość limitów dotacji przypadająca na poszczególne województwa

* gminy: Babice, Krosno Odrzańskie, Miasto Nowa Sól, Janowice Wielkie, Żarnowiec, Tymbark, Jemielno, Rudniki, Rusiec otrzymały kwoty dodatkowe wynikające z odsetek narosłych na koncie Programu UE Odbudowa

Tabela 2

Liczba i wartość projektów wg. kategorii realizowanych zadań lub typu projektu z uwzględnieniem dodatkowych kwot narosłych na kontach Programu UE Odbudowa

Tabela 3

Procentowy podział dotacji przeznaczonej na infrastrukturę lokalną

* w ramach infrastruktury lokalnej zostało wyróżnione łącznie 31 typów projektów

Tabela 4

Wysokość limitów dotacji według województw przypadająca na poszczególne gminy

Oprac. Krzysztof Hofman
Polska Fundacja MSP